La pandemia sacó a relucir los problemas de la descentralización

La pandemia de covid-19 debe llevar a una revisión del modelo de descentralización de Colombia. El liderazgo que han demostrado varios alcaldes y gobernadores es una demostración del papel activo que deben tener en el desarrollo del país, como lo previó la Constitución de 1991. La pandemia ha puesto de manifiesto, además, la falta de coordinación y concertación entre el Gobierno central y los territoriales, restándole eficiencia y eficacia a la acción oficial.

El manejo y los resultados económicos de la lucha contra la pandemia han hecho evidentes al menos tres problemas de la descentralización colombiana. El primero es la compleja división de competencias entre los tres niveles de gobierno (nacional, departamental y municipal), la cual es en algunos casos imprecisa, ya que hay funciones que se duplican o están desfinanciadas. Esta asignación no cumple con los principios contemplados en nuestra carta política de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

(Puede leer: Se mantiene tendencia a la baja en muertes diarias por covid-19)

El segundo es la poca autonomía fiscal con la cual cuentan las entidades territoriales: tienen limitada, por no decir nula, capacidad de crear nuevas fuentes de ingresos, restricciones para acceder a financiación externa y límites estrictos para los gastos de funcionamiento. Cabe anotar que la única flexibilidad en materia tributaria para impuestos municipales se otorgó hace casi cuatro décadas, como iniciativa de la istración Betancur.

El tercero es la inflexibilidad en el gasto de las entidades territoriales, debido a las destinaciones específicas que determinan las normas correspondientes. En particular, los principales recursos con los que cuentan, los del Sistema General de Participaciones (SGP), se destinan en un alto porcentaje a gasto corriente en educación y salud. A su vez, los recursos del Sistema General de Regalías son para inversión.

El primero de estos problemas limita el sentido de pertenencia de las políticas y de sus resultados, lo cual hace difusa la responsabilidad y la rendición de cuentas y disminuye la transparencia. Cuando no hay claridad sobre quién es responsable de qué políticas, se hacen más difíciles su diseño, la coordinación para su ejecución, el uso eficiente de los recursos y el monitoreo y control de los resultados.

El segundo y el tercer problema generan el desbalance fiscal entre ingresos y gastos, o entre autonomía y responsabilidades, al cual se enfrentan persistentemente los gobiernos locales en Colombia. En términos de los debates internacionales, el proceso de descentralización colombiano obedece más a una delegación de funciones que a una devolución de competencias. Más aún, puede argumentarse que después de la década de los noventa, en la que se fortaleció el proceso de descentralización con la nueva carta política, más bien ha habido un retorno a una visión centralista de las funciones estatales y a un proceso efectivo de recentralización.

La crisis ha tenido dos efectos negativos en las finanzas públicas locales que generan la urgencia de enfrentar estos retos. Hay menos espacio fiscal por el menor recaudo de los ingresos propios, como los de industria y comercio y gasolina en las ciudades, y el impuesto de vehículos y el menor consumo de licores en los departamentos. A esto se agregan los menores recursos generados a través del SGP, por la disminución en los impuestos nacionales.

(Puede leer: Los días de tensión entre el Presidente y la Alcaldesa)

Por otra parte, hay mayores necesidades de gasto. Además de las necesidades en materia de salud, se deben enfrentar las secuelas de la crisis, como la fuerte disminución del empleo y sus efectos sobre los sectores pobres y vulnerables.

Los aumentos del desempleo han sido generalizados en las ciudades y fueron dramáticos en algunas de ellas, como Neiva, Ibagué, Popayán y Armenia. Ante el deterioro del empleo, hay demandas crecientes para que las entidades territoriales asuman más responsabilidades en materia de fomento del desarrollo productivo en sus territorios.

Ante este escenario, es esencial pensar en las reformas necesarias en la descentralización para darles una mayor autonomía y flexibilidad a las entidades territoriales y garantizar la eficiencia de su gestión, al tiempo que se combaten las desigualdades regionales. La discusión debe ser integral, lo que implica combinar los temas de ingresos y gastos y no tratarlos de forma aislada, como se ha venido haciendo en los últimos años.

Como punto de partida, se puede pensar en cinco reformas importantes:

Primero, en materia tributaria, es necesario que las entidades territoriales, pero especialmente los departamentos, tengan una mayor autonomía fiscal, lo que exige más recursos propios dinámicos sin destinación específica.

Esto les permitiría tener competencias e incentivos más efectivos en materia de desarrollo regional. Una opción es que los departamentos o municipios puedan establecer sobretasas al impuesto de renta o al IVA, como es el caso en muchos países. De hecho, el impuesto de industria y comercio estaría mucho mejor diseñado como una sobretasa al IVA. Estas opciones van en la línea con las propuestas de la reciente comisión tributaria territorial.

En segundo lugar, la distribución de competencias debe ser clara y se debe velar por que las competencias descentralizadas estén financiadas. Una opción es promover la reasignación diferenciada de competencias según la capacidad institucional y fiscal de las entidades territoriales, una iniciativa que quedó incluida en el anterior Plan Nacional de Desarrollo pero no tuvo resultados.

(Le sugerimos: En América Latina los subsidios van hasta los ricos, advierte el BID)

En particular, se podrían asignar rápidamente más competencias y autonomía a las ciudades que tienen capacidad institucional y recursos. Por su parte, aquellos municipios o departamentos que no tienen la capacidad ni recursos financieros adecuados serían sujetos a un apoyo fuerte e incentivos a la cooperación entre municipios para provisión de servicios, hasta que puedan adoptar más autonomía. Por su parte, se deben revisar aquellas competencias que están desfinanciadas, por ejemplo la de vías terciarias, a cargo de municipios, y vías secundarias, a cargo de los departamentos.

Tercero, dada la consolidación fiscal que vendrá después del 2021, una vez se vuelva a aplicar la regla fiscal, será esencial aumentar la eficiencia del gasto público en todos los niveles. Para lograrlo será necesaria una mayor coordinación vertical entre los gobiernos nacional, departamentales y municipales para la provisión de servicios e inversiones a cargo del Estado.

Esto pasa por una asignación más eficiente del presupuesto, bajo una evaluación integral que incluya el presupuesto general, el sistema general de participaciones y las regalías, y no atomizado por fuente como hoy en día. Un punto esencial para lograrlo será desarrollar programas para el conjunto del presupuesto, tanto de funcionamiento como de inversión, con la mayor coordinación entre el Ministerio de Hacienda y el DNP que esto implica. Esto sería un avance importante en materia de gestión financiera pública, en la que Colombia está atrasada en comparación, incluso, con vecinos como Perú.

Este punto es esencial, ya que una mayor discrecionalidad no implica automáticamente más eficiencia. Además, la mayor autonomía deberá ir acompañada de más evaluaciones y control por resultados, ligados a las competencias de las distintas entidades, una tarea que debe liderar el DNP. Esta función conjuntamente con la de diseñar el programa de descentralización en su conjunto son las que debe desempeñar el DNP, y no participar en la selección y viabilización de proyectos, como se hacía a través de los Ocad, que debe ser una responsabilidad de las entidades territoriales.

(No se quede sin leer: ¿Cómo está el salario promedio de Colombia frente al de otros países?)

En cuarto lugar, se necesita una agencia para la financiación del desarrollo territorial, cuyo mandato sea la provisión de financiación de bajo costo y servicios a los gobiernos subnacionales para el manejo de la deuda. Después de la crisis del 2008, Francia impulsó la creación de una agencia similar, inspirada en los países nórdicos, que permite una menor dependencia de los mercados de capital y más autonomía de los gobiernos locales.

La opción más adecuada para Colombia es ampliar las funciones que actualmente tiene Findeter, para que no solo sean para proyectos de inversión en infraestructura, sino también para financiación de actividades de libre destinación. La ampliación de las actividades de este banco y su apoyo a las entidades territoriales serán claves en un proceso más dinámico de descentralización, incluso proporcionando financiamiento subsidiado a ciertas actividades.

Por último, pero absolutamente esencial, estos procesos deben estar acompañados de una lucha frontal contra la corrupción, apoyada firmemente por el control que ejerce la sociedad civil, y organizada en torno a una Contraloría General de la República y unas contralorías de carácter territorial despolitizadas.

La crisis del 2008 dejó varias lecciones en varios países en materia del manejo de los retos fiscales que generó a nivel tanto nacional como territorial. España, Francia e Inglaterra impulsaron reformas importantes en materia de descentralización fiscal. Una característica común de todas estas experiencias es que buscaron aumentar la coordinación vertical, entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales, y horizontal entre municipios, para unir esfuerzos, generando economías de escala para aumentar la eficiencia del gasto. Es necesario que en Colombia adoptemos un marco de políticas estatales en el cual las entidades territoriales jueguen un papel más central en nuestro desarrollo económico, social y ambiental.

JOSE ANTONIO OCAMPO Y NATALIE GÓMEZ ARTEAGA

Para EL TIEMPO