Las implicaciones que tiene aumentar las transferencias a departamentos y municipios

No había otra manera de sacar adelante una reforma de semejante naturaleza. Al contrario de lo que sucede en cualquier parlamento del mundo, en Colombia, para aumentar el dinero que la Nación debe transferir a los departamentos y municipios, primero había que aprobar el monto adicional que se iba a transferir y luego se discutía cómo se va a gastar esa plata. La razón era simple. Aun cuando reconozca que las transferencias “son cada vez más limitadas para la cantidad de necesidades que tienen los entes territoriales en materia de salud, educación, vivienda y saneamiento básico”, el Gobierno central no está dispuesto a ceder poder. Argumentará que “no todos tienen las capacidades técnicas para istrar los recursos y que tampoco hay controles que garanticen que ese dinero no se vaya a perder”.

Es la convicción que ha mantenido a las gobernaciones y alcaldías bajo la tiranía del centralismo que, por más de 23 años, ha reducido las transferencias a municipios y departamentos a menos de la mitad de los 46,6 por ciento de los recursos que la Constitución de 1991 les había entregado como participación en los ingresos corrientes que recibe la Nación por impuestos y otros conceptos. Ahora, 33 años después, se aprueba una reforma que busca recuperar la participación de los territorios en los ingresos corrientes de la Nación.

Todo comienza con la Constitución Política de 1991, que estableció que el 46,5 por ciento de los ingresos corrientes de la Nación debían ser transferidos a los departamentos y municipios (22 por ciento por la vía de la participación en los ingresos corrientes y 24,5 por ciento del llamado situado fiscal). Sin embargo, las presiones producidas por el incremento del gasto público nacional (en un contexto de crisis que limitaba los recaudos del Estado), se comienza a plantear la necesidad de reducir lo transferido. Era más fácil reducir la participación de los municipios y departamentos en los ingresos de la Nación que ajustar las finanzas nacionales. Se argumentaba que, además de contribuir al propósito de suavizar los montos transferidos en función del ciclo económico, la reducción de la participación debería liberar recursos al Gobierno Nacional para corregir los desajustes fiscales que se podrían producir con el aumento del gasto.

En 1999, una caída sin precedentes del PIB en 4,5 por ciento redujo los ingresos fiscales en un 6,4 por ciento real y el déficit consolidado llegaría al 6 por ciento del PIB en ese año (Junguito y Rincón, 2024). La amenaza que reflejaba el aumento sin control de los pasivos pensionales en las entidades territoriales obligó a una intervención de fondo con la Ley 549 de 1999. La creación del Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales (Fonpet) fue clave para resolver el problema. La llegada de Juan Manuel Santos al Ministerio de Hacienda y Juan Carlos Echeverry al Departamento Nacional de Planeación, en el gobierno de Pastrana, aceleró el ajuste de las finanzas territoriales. La expedición de la Ley 617 en octubre de 2000 y del Acto Legislativo 01 de 2001, reglamentado por la Ley 715 del mismo año, completan la tarea. Echar mano de los recursos de los departamentos y municipios para corregir el déficit, era el camino fácil, pero también riesgoso para el futuro. Tanto que el Gobierno Nacional prometió que la reforma sería temporal.

En 2007, el centralismo del gobierno Uribe convierte lo temporal en definitivo. Al reunir en un solo concepto denominado Sistema Nacional de Participaciones, bajo la fórmula de que las transferencias se incrementarán en un 2,0 por ciento real entre 2002 y 2005 y un 2,5 por ciento hasta el 2008, para luego convertirse en un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación de los cuatro años anteriores, redujo las transferencias a los territorios al 21 por ciento de los ingresos corrientes de la Nación.

El problema está en que la disciplina fiscal impuesta a los gobiernos territoriales no fue seguida por los predicadores del Gobierno Nacional. La “(in)disciplina de gasto” del Gobierno central fue obligando, Gobierno tras Gobierno, a recurrir a las reformas tributarias como fórmula de ajuste fiscal. El asunto llega a tal punto que en los 20 años que hay entre 2002 y 2022, se expiden 12 reformas tributarias distintas aprobadas en 2002 (Ley 788), 2003 (Ley 863), 2006 (Ley 1111), 2009 (Ley 1390), 2010 (Ley 1430), 2012 (Ley 1607), 2014 (Ley 1739), 2016 (Ley 1819), 2018 (Ley 1943), 2019 (Ley 2010), 2021(Ley 2155) y 2022 (Ley 2277).

Aunque con frecuencia se dice que, con la Ley 1473 de 2011 (que crea la regla fiscal), se buscaba garantizar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas y contribuir a la estabilidad macroeconómica de Colombia, en realidad el incremento en el gasto de la Nación y el endeudamiento han consumido los más de 71 billones de pesos que han generado las siete reformas tributarias aprobadas entre 2012 y 2022.

La reforma condiciona el aumento de las transferencias a un reordenamiento de las dependencias del Gobierno Nacional, así como a un ajuste presupuestal para el Gobierno Nacional. Aquí es importante el pronunciamiento de la Comisión Autónoma de la Regla Fiscal (Carf) al alertar que “el Gobierno enfrenta inflexibilidades, algunas estructurales y ajenas a su control, que limitan la capacidad de realizar un ajuste fiscal sostenido”. Para la Carf, entre 2019 y 2023, el 83,6 por ciento del gasto fue inflexible: “Las más significativas se deben al gasto de intereses, las pensiones, el Sistema General de Participaciones, los subsidios del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC), el gasto en defensa y los gastos asociados del sector salud”.

La alerta gira los reflectores sobre las partidas que se pueden ajustar. Como se observa en el gráfico, la Misión de Descentralización (2024) propone los llamados recursos “re-centralizados”. Es decir, el dinero que las entidades nacionales invierten en programas y proyectos de competencia de municipios y departamentos. En el Presupuesto General de la Nación 2024, 32 entidades del Gobierno Nacional disponen de más de 15 billones 800.000 millones de pesos para esos efectos; en 2023 ese monto era de más de 17 billones 700.000 millones de pesos; en 2022 más de 11 billones 163.000 millones de pesos; y 2021, más de 10 billones 590.000 millones de pesos. Son recursos que suman 55 billones 300.000 millones de pesos, que corresponden al 95 por ciento del total de los recursos producidos en las cinco últimas reformas tributarias.

¿Qué hace el Gobierno Nacional construyendo vías terciarias e infraestructura social local, o parques y zonas recreativas locales, arrancando proyectos para el desarrollo integral y ejercicio plenos de derechos de niños, niñas y adolescentes, o mejorando la habitabilidad rural, entre tantos otros programas y proyectos locales y departamentales? Y ni hablar del 1 billón 200.000 millones de pesos del Ministerio de la igualdad para “superar brechas de desigualdad y construir tejido social diverso”, o de los más de 516.000 millones de Mindeportes para “democratizar el de la población al deporte, la recreación y la actividad física” o los más de 735.000 millones de pesos para la Agencia de Desarrollo Rural en “Derecho Humano a la Alimentación”, o los 566 millones de pesos entregados a Prosperidad Social para “Oportunidades para que las juventudes construyan sus proyectos de vida”.

La respuesta es simple: con esas partidas, el Gobierno Nacional hace política en los territorios. Además de duplicar la burocracia y los costos istrativos, legales y financieros que implica mover el aparato nacional para invertir cada peso en los territorios, esos recursos no solo han servido a los distintos Gobiernos Nacionales para hacer acuerdos políticos y mover votos en departamentos y municipios, sino también para asegurar la llamada “gobernabilidad del Congreso”. Es decir, el apoyo de los congresistas en la aprobación de la agenda legislativa que presenta ante el Congreso, o con los que aseguran el voto por el candidato del Gobierno a las Cortes o los organismos de control. Son los recursos que aparecen cuando se destapan los casos de corrupción, como el de “las Marionetas” por el cual el senador liberal Mario Castaño fue condenado a 15 años y 11 meses de prisión por “exigir y recibir beneficios económicos de particulares con el fin de dirigir la contratación pública y favorecerlos en varios proyectos ante la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres (UNGRD), el Departamento istrativo para la Prosperidad Social, el Ministerio del Deporte, el Ministerio del Interior”, entre otros. Es apenas uno de los casos por los cuales hay 70 personas judicializadas, varias en la cárcel, entre ellas varios congresistas y exalcaldes. Es apenas un ejemplo de un amplio número de casos, como en el caso de la corrupción en la UNGRD, que tiene como estrellas a sus exdirectivos, Olmedo López y Sneyder Pinilla, como las estrellas de un escándalo que le ha costado el cargo a varios funcionarios del alto Gobierno, entre ellos el saliente ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla.

Si se considera el diseño institucional actual, se podría decir que no se necesitan nuevas competencias. Lo que se requiere es precisar las que hay. Que cada quien cumpla con lo suyo. Más en el sentido de que, sí se atiende al llamado de la Carf en el sentido de que el 86,5 por ciento del presupuesto es inflexible, se abre la puerta para que el Gobierno pueda transferir a los departamentos y municipios los más de 15 billones de pesos que, en promedio, tienen disponibles las 32 entidades nacionales para invertir en los asuntos que son de competencia territorial. Incluso si se descontaran los 2 billones de pesos destinados a los “apoyos a los sistemas masivos de transporte en ciudades principales” y 1 billón de pesos adicional (500.000 millones de pesos del Fondo Colombia en Paz y los otros 500.000 millones de pesos para otros gastos menores), tendríamos que los recursos a transferir a departamentos y municipios podrían superar los 12 billones de pesos/año, que sumados a los 3 y 4 billones de pesos que el Gobierno gastaba para cubrir los costos en burocracia y gastos istrativos, financieros y legales le permiten al Gobierno lograr un ajuste fiscal de las proporciones que necesita el país.

Que paradoja. Sin haber promovido la reforma, el gobierno Petro tiene en sus manos la oportunidad de producir (y dejar como legado) la más importante transformación política e institucional del país desde la Constitución de 1991.

PEDRO MEDELLÍN TORRES 

Director INSILAB*

*Insilab: Laboratorio de Inteligencia Situacional