La ONU y la cooperación tributaria

El pasado 22 de noviembre, la ONU aprobó por un amplio margen (125 votos a favor, 48 en contra y 9 abstenciones) una resolución que crea un comité intergubernamental para redactar una Convención Marco de las Naciones Unidas para establecer una cooperación tributaria internacional incluyente y eficaz. Esta decisión tuvo un fuerte apoyo de Colombia, que de hecho fue uno de los líderes en las negociaciones.

La necesidad de más cooperación en este frente es evidente. Según un análisis reciente del Observatorio Tributario de la UE, el intercambio de información entre las istraciones de impuestos ha logrado reducir la riqueza financiera extraterritorial no gravada. Sin embargo, el traslado de las utilidades de las empresas multinacionales a paraísos fiscales sigue siendo alto (cerca del 10 %), y las tasas impositivas efectivas para los multimillonarios, muy bajas (solo el 3,4 % de su riqueza).

La ONU ha estado involucrada en estos temas desde tiempo atrás, a través de un comité de expertos cuyas funciones fueron ampliadas en 2004 y 2015. Además, ha redactado uno de los dos modelos de tratados bilaterales, el que favorece a los países donde tienen inversiones las empresas multinacionales y no solo a sus sedes principales.

La Ocde es la otra entidad internacional que tiene una experiencia amplia en este campo, tanto entre sus como con su mecanismo de intercambio de información entre autoridades tributarias. A raíz de la crisis internacional de 2007-2009, el Grupo de los 20 le encargó la negociación de un acuerdo para evitar la erosión de las bases tributarias y el traslado de utilidades. En 2021 se adoptaron unas importantes decisiones en el Marco Inclusivo de la Ocde, que ahora abarca 145 jurisdicciones.

Las decisiones correspondientes incluyeron dos “pilares”. El Pilar I determinó que una parte de las utilidades globales de las multinacionales se distribuiría entre los países en los que se encuentran sus clientes. Sin embargo, solo se aplica a empresas muy grandes (menos de 100) y sobre el 25 % de sus utilidades “residuales”, definidas como las que exceden el 10 % de margen de beneficios. A su vez, el Pilar II estableció un tipo impositivo mínimo efectivo del 15 %, aunque con varias excepciones.

Aunque el acuerdo representó un avance, beneficia fundamentalmente a los países donde tienen sus sedes principales las empresas multinacionales y poco a los países en desarrollo. Además, exige que los países renuncien a establecer en el futuro impuestos a los servicios digitales, una condición que muchos consideran indeseable. Por lo demás, el Pilar I necesita una Convención para ser efectivo y su aprobación por todos los parlamentos, particularmente por el Congreso de Estados Unidos, es una incertidumbre adicional.

En respuesta a los beneficios marginales para el mundo en desarrollo, los países africanos propusieron negociar una convención tributaria en el marco de la ONU que dio lugar a la decisión de la semana pasada. Debe resaltarse que la futura convención debe basarse en la reasignación de derechos tributarios que se establece en el acuerdo de la Ocde, pero ir más allá. Esto implica desarrollar un mecanismo eficaz para gravar a las multinacionales que operan en mercados digitales. También deberían adoptarse una tasa impositiva mínima más efectiva y la creación de un registro global de activos donde se identifiquen sus beneficiarios finales. Y se podrían discutir los impuestos a las ganancias de capital y al patrimonio.

No se deben subestimar, sin embargo, los desafíos de las negociaciones, ya que la mayoría de los países desarrollados ricos votaron en contra del acuerdo. La esperanza es que acepten apoyar este proceso incluyente. Al mismo tiempo deben desarrollarse mecanismos regionales. En este sentido cabe resaltar la creación de la Plataforma Tributaria de América Latina y el Caribe, que se creó en Cartagena bajo el liderazgo colombiano.

JOSÉ ANTONIO OCAMPO

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