‘Las concesiones viales son la ruta del progreso’: presidente de la CCI

Si bien la contribución por valorización, mencionada en días recientes, puede complementar hacia adelante la disposición de recursos para la infraestructura, también es cierto que el modelo de concesiones-peajes (sin el cual el país hubiese tenido que impulsar esfuerzos fiscales cercanos a los 100 billones de pesos) deberá mantener e incluso ampliar su marcha exitosa en Colombia. Ha sido exaltado por la banca multilateral como un referente de éxito en el mundo. Veamos esta realidad. 

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A comienzos de los 90, puntualmente en 1991, tras la promulgación de la Ley 1 —la cual abrió las compuertas al capital privado para el desarrollo de infraestructura— la industria empezó a vivir una transformación sin precedentes.

El primer paso fue el revolcón que entonces tuvo para bien el sector portuario: el manejo de las terminales marítimas (por esos días en cabeza de la tristemente célebre Colpuertos) pasó, justamente, en los inicios de los 90, a manos del sector privado.

A partir de ese momento, se allanó el camino para que a la postre, el modelo de APP (asociaciones público-privadas) se expandiera con éxito, además, a los modos carretero y aeroportuario.

Sin las concesiones, el fisco no habría tenido la capacidad suficiente para respaldar financieramente las obras que, por cuenta del modelo de APP, han cambiado para bien decenas de puertos, aeropuertos y vías. Muchos de ellos, con atributos de talla mundial. Tampoco habría podido incrementarse el producto interno bruto de infraestructura, como lo recomendó desde los 90 la banca multilateral.

En materia de puertos, lo primero para tener en cuenta es que, de las 183 instalaciones adscritas a las sociedades portuarias colombianas, en la actualidad 105 pertenecen al régimen privado. Ahora, los puertos concesionados, en efecto, han demostrado tener la capacidad suficiente para enfrentar, con lujo de detalles, los desafíos derivados de la ampliación del canal de Panamá y del advenimiento de nuevas tecnologías en el diseño de embarcaciones de gran calado.

Lo anterior se evidencia con la probada y reconocida eficiencia de las terminales portuarias, por ejemplo, de Santa Marta, Barranquilla, Buenaventura o Cartagena. Esta última fue la terminal, durante 2020 y 2021, con mayor movimiento de contenedores de América Latina, a la luz de la Cepal. Ocupó, además, la posición número uno en América y la número 12 a nivel global, en el Índice Mundial de Rendimiento de Puertos de Contenedores del Banco Mundial.

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En infraestructura aeroportuaria, seis concesiones están a cargo de la istración, modernización, operación, mantenimiento y, en algunos casos, de la expansión de 16 aeropuertos a lo largo del país. Dentro de estos se encuentran: El Dorado (Bogotá), merecedor de la distinción Skytrax como el mejor de Suramérica; Ernesto Cortissoz (Barranquilla); Rafael Núñez (Cartagena), Alfonso Bonilla Aragón Cali); José María Córdova (Rionegro); El Caraño (Quibdó); Camilo Daza (Cúcuta), entre otros.

Entre los logros más relevantes de la infraestructura aeroportuaria concesionada están: el mejoramiento de los niveles de servicio con la implementación de los diferentes subsistemas operativos y de procesamiento de pasajeros, de acuerdo con estándares internacionales, mayor seguridad operacional, mayores índices de conectividad, la modernización y el equipamiento aeroportuario para la prestación de un mejor servicio. Además, se logró la certificación Oaci (Organización de Aviación Civil Internacional) de los aeropuertos de Cartagena, Cali, Cúcuta, Bucaramanga y Barranquilla.

Vale anotar que el tráfico de pasajeros aéreos durante los últimos 30 años evolucionó notablemente, pasó de 8 millones de pasajeros en 1992 a 52 millones en 2022.

En lo que tiene que ver con el modo carretero, el inventario de las obras resultantes de las APP es elocuente. Por cuenta del modelo ha sido posible intervenir más de 10.000 kilómetros de carreteras durante los últimos 27 años. Habría que sumar, además, los 1.100 puentes y viaductos, así como los más de 80 túneles de las mejores especificaciones ingenieriles, que hacen parte del conjunto de obras que en su totalidad conformarán las cuatro primeras generaciones de concesiones. Incluido el programa 5G, resaltan los 3.600 kilómetros de dobles calzadas, construidos y contratados bajo el esquema de concesiones viales.

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En materia de empleo, las concesiones viales han generado más de 200.000 plazas de trabajo. En lo que tiene que ver con su trasfondo social, no solo han impactado para bien en la conectividad de las poblaciones, sino que han generado soluciones de vida, reflejadas en el apoyo a la mano de obra y a los proyectos productivos locales.

De igual manera, las concesiones han contribuido a la seguridad vial y a la construcción de vivienda, especialmente para familias que habitan en franjas de alto riesgo.

De cara a esta innegable realidad, sin la inversión privada, seguramente el Estado se habría visto obligado a hacer recortes en educación, salud, vivienda, seguridad o justicia. O lo más preocupante: habría tenido que incrementar impuestos, lo cual hubiese demandado el trámite de varias reformas tributarias.

En el caso puntual de las vías concesionadas surge la siguiente disyuntiva: ¿debe financiarse la infraestructura con los impuestos que pagan todos los ciudadanos, incluso aquellos que no transitan por las carreteras?, o ¿el pago deben hacerlo, mediante el mecanismo de los peajes, únicamente aquellos que utilizan las vías?

Por lo pronto, vale anotar que las múltiples particularidades de las concesiones son el resultado de una planeación seria y de una visión de futuro, pero, sobre todo, de haber previsto e impulsado desde aquella época —los 90— una política de Estado, eminentemente pragmática, que trasciende los gobiernos de turno. Tanto es así que seis gobiernos consecutivos —Gaviria, Samper, Pastrana, Uribe, Santos y Duque— apostaron por la continuidad del modelo e, incluso, lo fueron refinando desde la lente financiera y jurídica.

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Todos estos indicadores dan pie para recordar que las vías concesionadas, todas, absolutamente todas, son un bien del Estado, de cada colombiano. En las concesiones, el Estado mantiene la propiedad y el control sobre la infraestructura, la cual deberá ser revertida una vez finalizase el contrato. La tasa de cobro respectiva, vale recordar, financia y atiende no solo la construcción de las obras, sino también su operación y mantenimiento. La banca multilateral, los inversionistas y los financiadores apostaron y confiaron ciegamente en este modelo.

Durante este trasegar de 30 años, la institucionalidad asociada al modelo de concesiones también ha sido objeto de una profunda evolución. Prueba de ello fue la creación de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), que reemplazó al viejo y desprestigiado Inco. Fue concebida, además, la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) para apalancar ambiciosas iniciativas de esta naturaleza.

Como si lo anterior fuera poco, se encomendó a la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo (Fedesarrollo) y a un grupo de expertos la construcción de una hoja de ruta de largo aliento para el sector transporte, plasmada finalmente en el Plan Maestro de Transporte Intermodal (PMTI) 2015-2035, que ahora los expertos llevan hasta el 2045.

En lo atinente a las transformaciones normativas, relacionadas con el modelo concesional, hay que mencionar, por ejemplo, la expedición de la ley de infraestructura, la cual dio ‘dientes’ legales a trámites tan neurálgicos como la gestión predial, ambiental y de redes.

En la misma línea fue promulgada la ley de APP, la cual gira en torno a la vinculación de capital privado para la provisión de infraestructura pública, el pago contra entrega de obras y el cumplimiento de niveles de servicio.Ahora bien, por espacio de tres décadas, han sido evidentes la claridad y la transparencia de los procesos licitatorios y la adjudicación de los respectivos contratos, en el trayecto sucesivo de cinco generaciones de concesiones.

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Otra de las externalidades positivas que se esperan con la culminación de la etapa de construcción de las 29 vías 4G es el ahorro en 30 por ciento en los tiempos de viaje. Por último, la inversión pública y privada en infraestructura bajo el modelo de concesiones se acerca a los 100 billones de pesos, recursos que pueden representar una cuantía superior a los 120 billones de pesos, teniendo en cuenta los proyectos intermodales que se avecinan bajo el esquema APP, dentro del cual también se encuentra el programa 5G.

Es evidente, el modelo de concesión es un esquema de comprobado éxito no solo en Colombia: lo es en el mundo entero. Ejemplo de ello son el Reino Unido e incluso China, un país que, pese a su afinidad con las doctrinas del comunismo, hoy por hoy es el que mayor número de concesiones tiene en el planeta. Pero para no ir tan lejos, en diversos países latinoamericanos como Chile, Brasil y México, las APP también han sido piedra angular de transformación.

* Presidente ejecutivo de la Cámara Colombiana de la Infraestructura.